Законом РФ "О внесении изменений и дополнений в налоговую систему России" была введена норма, в соответствии с которой региональные органы власти получили право предоставлять налоговые льготы по федеральным налогам в части, зачисляемой в их бюджеты. Поскольку налоговые льготы, как правило, использовались для поддержания неэффективного производства, в недобросовестной конкуренции, федеральный бюджет был вынужден компенсировать выпадающие доходы дополнительной финансовой помощью. Со вступлением в силу с 1 января 1999 г. первой части Налогового кодекса региональные власти лишились права предоставлять льготы по зачисляемым в их бюджеты федеральным налогам. В дальнейшем исключение было сделано лишь в отношении налога на прибыль [2, с. 7], но с принятием главы Налогового кодекса по налогу на прибыль с 1 января 2002 г. и эта норма отменена.
Поскольку теоретически наличие определенных свобод в налоговой сфере способствует повышению эффективности бюджетной системы, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. предложено расширить налоговые полномочия органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления, но при этом предположено ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции, обеспечению единого налогового пространства, ликвидации внутренних оффшорных зон.
В советской бюджетной системе распределение доходов между ее уровнями устанавливалось исходя из необходимости полного покрытия расходов, финансируемых из нижестоящих бюджетов. Ее отличительной особенностью было разделение доходных источников республиканских (союзной области), региональных и местных бюджетов на закрепленные и регулирующие. Под закрепленными источниками понимали те виды бюджетных доходов, которые зачислялись в бюджеты данного уровня на долгосрочной основе (например, налоги на прибыль распределялись в зависимости от подчиненности предприятий союзным, республиканским или региональным властям). Распределение же регулирующих доходов (в основном налога с оборота) ежегодно устанавливалось вышестоящими властями индивидуально для каждого региона так, чтобы сбалансировать его расходы и доходы.
Несмотря на очевидную несовместимость такого подхода с принципами бюджетного федерализма, действующее в России базовое налогово-бюджетное законодательство по-прежнему использует разделение налогов на закрепленные и регулирующие. Так, Закон "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" именует налог на прибыль предприятий и подоходный налог с физических лиц регулирующими, предусматривая, что отчисления от них в нижестоящие бюджеты должны ежегодно утверждаться вышестоящими властями (на практике такой порядок действует и в отношении других федеральных налогов, в том числе НДС и акцизов). Закон "Об основах бюджетных прав..." ввел норму о необходимости покрытия не менее 70% минимального бюджета регионов закрепленными доходными источниками. Сохраняется понятие регулирующих доходов и в Законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации".
В то же время в отношениях между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации довольно четко прослеживается тенденция к размыванию различий между закрепленными (собственными) и регулирующими налогами. Поступления от некоторых федеральных налогов (прежде всего от платежей за пользование природными ресурсами) законодательно разделены между бюджетами разных уровней. С 1994 г. субъекты Федерации имеют право самостоятельно определять ставку налога на прибыль, поступающего в их бюджеты. На протяжении 1994—1998 гг. ежегодный закон о федеральном бюджете устанавливал (подтверждал) неизменный единый для всех регионов нормативы отчислений от НДС (25%). Весьма незначительные изменения претерпели за эти годы нормативы отчислений от акцизов и подоходного налога с населения. Фактически подавляющая часть налоговых поступлений в консолидированные бюджеты субъектов Федерации в настоящее время формируется за счет закрепленных — а не регулирующих источников.
В отношениях субъектов Федерации и органов местного самоуправления ситуация принципиально иная. В большинстве регионов по-прежнему осуществляется регулирование доходов местных бюджетов посредством установления дифференцированных для различных муниципальных образований (для городов — более низкие, для сельских районов — более высокие) и к тому же ежегодно пересматриваемых нормативов отчислений от "переданных" субъекту Федерации федеральных налогов.
Подписанный в мае 1996 г. Указ Президента РФ "Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины" предложил систему минимальных нормативов отчислений от различных налогов в федеральный, региональные и местные бюджеты. Предполагалось, что это позволит укрепить финансовую самостоятельность органов местного самоуправления. Однако нормативы были установлены только в среднем по субъекту Федерации (а значит, они могли различаться по муниципальным образованиям и меняться со временем). К тому же их значения были заметно ниже уже сложившихся в большинстве регионов. Принятый в 1997 г. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления", несколько изменив значения нормативов, сохранил основные недостатки данного подхода.
Повышение роли бюджетов муниципальных образований в реализации экономической и социальной политики государства, величины и степени сбалансированности бюджетов во многом определяют перспективы социально-экономического развития территорий. В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства. Помимо вышеуказанных источников доходов бюджета муниципального образования можно выделить классификацию доходов бюджетов муниципальных образований [45, с. 3.] (рис. 1).
Рис. 1. Классификация доходов бюджетов муниципального образования
В современных условиях достаточно велика роль использования финансовых инструментов для формирования доходной части бюджетов муниципальных образований, что и является основополагающей концепцией дипломной работы. Как считает автор, привлечение заемных ресурсов в форме выпуска муниципальных ценных бумаг и банковских кредитов на условиях субсидирования процентной ставки, позволит обеспечить достаточность и стабильность финансирования бюджета муниципального образования, а также позволит финансировать ряд важнейших направлений экономического и социального развития.
Тем не менее, при этом субнациональные власти обладают крайне ограниченными налоговыми полномочиями. Основной объем их налоговых доходов дают налоги, которые расщепляются между бюджетами разных уровней в соответствии с нормами расщепления, устанавливаемыми органами власти более высокого уровня. Расщепляемыми налогами являются как регулирующие, так и закрепленные налоги с той разницей, что для регулирующих налогов налоговые ставки и нормативы расщепления поступлений ежегодно устанавливаются органами власти более высокого уровня, а для закрепленных налогов они определены федеральным законодательством. Регулирующими налогами являются:
а) для региональных бюджетов: НДС, подоходный налог с физических лиц, акцизы, платежи за использование природных ресурсов (кроме платы за недра и земельного налога);
б) для местных бюджетов: НДС, подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на вмененный доход, платежи за использование природных ресурсов (кроме платы за недра и земельного налога).
В группе закрепленных налогов выделяются виды налогов, по которым отсутствуют налоговые полномочия соответственно региональных и местных властей:
а) для региональных бюджетов — это плата за недра;
б) для местных бюджетов — плата за недра, налог с продаж, налог на имущество предприятий,
а также виды налогов, по которым им предоставлены ограниченные права, в частности по изменению налоговых ставок (базы налогообложения) в пределах установленных федеральным законодательством максимальных значений (норм) и/или по введению дополнительных налоговых льгот:
а) для региональных бюджетов — это налог на прибыль, единый налог на вмененный доход (юридические лица), налог на пользователей автодорог;
б) для местных бюджетов — земельный налог.
Существенные налоговые полномочия (права на установление налоговой ставки, налоговой базы и налоговых льгот) субфедеральные власти имеют только в отношении второстепенных и в целом незначительных налоговых источников. К ним относятся:
а) для региональных бюджетов — налог с продаж, налог на имущество предприятий, лицензионные и регистрационные сборы, единый налог на вмененный доход (физические лица);
б) для местных бюджетов — лицензионные и регистрационные сборы, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налоги на содержание жилого фонда и объектов социально-культурной сферы, другие местные налоги и сборы (подлежащие отмене по мере введения налога с продаж).
В целом эти налоги обеспечивают около 15% поступлений доходов в бюджеты субъектов Федерации и местного самоуправления, причем даже в отношении этих налогов действуют достаточно жесткие федеральные ограничения (в том числе по уровню максимальных ставок).
Разделение налогов между разными уровнями бюджетной системы практикуется и в других странах, поскольку такая система имеет свои достоинства. Это — большая простота в регулировании пропорции между доходами федерального и региональных бюджетов в тех случаях (а они бывают нередко), когда меняется соотношение расходов, заинтересованность региональных властей в сборе федеральных налогов. Однако специфика воплощения системы расщепляемых налогов в России привела в основном к негативным последствиям. Во-первых, региональные власти относятся к своей доле в федеральных налогах как к "чужим" деньгам и распоряжаются ими недостаточно ответственно. Во-вторых, почти полное отсутствие каких-либо налоговых полномочий у региональных властей не позволяет выполнить одно из необходимых условий эффективности бюджетной системы — обеспечить взаимосвязь между уровнем налогообложения и количеством/качеством получаемых населением бюджетных услуг, а также приводит к использованию нелегальных мер воздействия на налогоплательщиков (к созданию разного рода внебюджетных фондов, введению сомнительных дополнительных сборов). В-третьих, слишком частые изменения пропорций разделения налогов между уровнями бюджетной системы привели к незаинтересованности региональных властей наращивать собственную налоговую базу, показывать ее в отчетности. В-четвертых, повышение собираемости налогов было подменено использованием в регионах денежных суррогатов с целью повысить свою долю в федеральных налогах.
В последние годы в системе распределения налоговых источников был достигнут существенный прогресс с точки зрения создания предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов. Так, с 2001 г. 100% налога на добавленную стоимость зачисляется в федеральный бюджет, а с 2002 г. 100% подоходного налога с физических лиц должно зачисляться в региональные бюджеты.
Источники формирования финансовых ресурсов местного самоуправления определены действующим законодательством. Бюджетным Кодексом РФ предусмотрено, что разграничение налогов между уровнями бюджетной системы, распределение доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами разных уровней относится к компетенции федеральных органов государственной власти. Доходы от региональных налогов и сборов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами распределяются региональными органами государственной власти. К ведению же органов местного самоуправления относится утверждение и исполнение местного бюджета и определение порядка направления в местные бюджеты доходов от местных налогов и сборов.
В качестве регулирующих доходов местного бюджета Бюджетным Кодексом РФ рассматриваются федеральные и региональные налоги, по которым установлены нормативы отчислений (в процентах) в местный бюджет (ст. 48). Собственными доходами местных бюджетов признаются доли федеральных и региональных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципалитетами на постоянной основе (ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления»).
Анализ налоговых доходов экономических систем муниципального уровня подтвердил общую тенденцию сокращения собственных доходов местных бюджетов. Для решения этой проблемы можно было бы прогнозировать последствия налогово-бюджетной политики для экономического развития муниципалитетов, рассматривая местные бюджеты в качестве инструмента экономического регулирования. Одним из способов могло бы стать применение системы поддержки принятия решений по направлениям налогово-бюджетной политики с моделированием налоговых доходов муниципалитета в условиях динамично меняющейся экономической ситуации. Структурная схема указанной системы управления может быть представлена следующим образом [9, с. 13]. Основной блок структуры включает в себя разработанную модель управления муниципальными налоговыми доходами, которая позволяет получить материалы по расчету налоговых доходов муниципалитета, учитывающие последствия проводимой налогово-бюджетной политики.
Рис. 2. Модель управления муниципальными доходами
Модель обеспечивает возможность визуального сравнения результатов, полученных при разных сценариях налогово-бюджетной политики. Гибкость модели позволяет вводить и исключать статьи налоговых доходов. Результаты оформляются в виде табличных отчетов. В модели учтены сумма налоговых доходов, виды налогов, уровень ставок налогообложения, нормативы отчисления общих налогов по уровням бюджетной системы.
По результатам первой главы можно сделать следующие выводы:
1. Финансовые ресурсы муниципальных образований могут и должны использоваться в целях ускорения развития отдельных отраслей экономики, созданию новых производств и современных технологий, ускорению научно-технического прогресса. В условиях совершенствующегося бюджетного федерализма возрастает роль местных бюджетов, как главной финансовой базы местных органов власти и управления. При этом существенно меняются взаимоотношения местных органов власти с хозяйствующими субъектами, функционирующими на территории муниципального образования.
2. Совершенствование финансовых отношений между уровнями государственной власти и управления должно быть направлено на повышение степени финансового самообеспечения муниципальных образований. Для этого необходимо закрепление за муниципальными образованиями постоянных финансовых, и, прежде всего, налоговых источников доходов для самостоятельного формирования бюджетов.
3. Складывающееся в современных условиях соотношение в структуре источников финансовых ресурсов свидетельствует об имеющемся несовершенстве механизма формирования доходов муниципального образования, которое проявляется в низком уровне собственных финансовых ресурсов, чрезмерной зависимости от межбюджетных отношений, больших объемах встречных финансовых потоков. В целях улучшения исполнения местных бюджетов необходимо усилить контроль над обеспечением реального выполнения их доходной части, мобилизовать все усилия районных налоговых служб для полного поступления доходов в местные бюджеты.
4. В условиях ограниченности финансовых ресурсов важным является установление правильного соотношения между такими разделами бюджетного перераспределения, как финансирование материального производства, научных исследований с целью ускорения количественных и качественных показателей экономического роста, выделение ассигнований на социальные программы. Совершенствование механизма бюджетного выравнивания посредством оказания финансовой помощи регионам необходимо проводить в целях повышения заинтересованности органов государственной власти на местах в расширении собственной доходной базы, развитии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в экономике муниципальных образований.
5. Финансовая база местного самоуправления в основном определяется состоянием и возможностями налогообложения. Местные налоговые платежи в удельном объеме доходов муниципального бюджета, к сожалению, составляют незначительную часть и не могут в достаточной мере обеспечить хотя бы основную часть расходов муниципалитета. Уровень экономического развития муниципалитетов и местный бюджет являются факторами обеспечения макроэкономической стабильности. Достаточно обеспеченные финансами муниципалитеты, успешно решающие местные проблемы, позволят государственной власти сконцентрироваться на решении проблем федерального и регионального уровня и, таким образом, будут способствовать повышению эффективности государственного управления и во многом определят возможность проводить эффективную экономическую и социальную политику.
6. Проводимая в переходный период экономики налогово-бюджетная политика привела к тому, что федеральный бюджет продолжает функционировать как централизованный бюджет унитарного государства. В результате финансовые возможности местных бюджетов в большей степени определяются федеральной политикой, а муниципалитеты, в свою очередь, не могут оказывать влияние на объем налоговых поступлений в местные бюджеты. Следовательно, для обеспечения муниципалитетам возможности проводить местную социальную и экономическую политику необходимо дать им возможность оказывать влияние на налоговые поступления, увеличить удельный вес местных налоговых доходов в общих доходах местных бюджетов.
7. К перспективным направлениям совершенствования государственного регулирования налоговых доходов муниципальных образований следует отнести усиление контроля эффективности расходования трансфертов, получаемых из федерального и регионального бюджетов, стимулирование повышения собираемости налоговых платежей, поступающих в федеральный бюджет, сглаживание дифференциации муниципалитетов по уровню бюджетной обеспеченности. Действующие принципы бюджетного федерализма не обеспечивают финансовую самостоятельность местному самоуправлению, несмотря на то, что формально наделяют их правами самостоятельно формировать и исполнять бюджеты, создавать местные бюджетные системы, определять свой бюджетный процесс, иметь местное бюджетное и налоговое законодательство.
8. В процессе исследования основ и принципов организации государственного регулирования налоговых муниципальных доходов муниципалитетов выявлены следующие противоречия. Согласно Конституции РФ федеральные законы могут быть приняты только по установлению федеральных налогов и сборов, а установление местных налогов и сборов федеральными законами не предусмотрено. В то же время с введением Налогового Кодекса РФ все налоги можно считать федеральными, т.к. именно Налоговым Кодексом РФ устанавливаются плательщики, налоговая база и пределы налоговых ставок. Органы местного самоуправления самостоятельно не могут вводить местные налоги, а при установлении местного налога определяют только налоговые ставки в обозначенных пределах, налоговые льготы, порядок и сроки уплаты.
9. Проведенное в работе сравнительное исследование сложившейся практики налогообложения и формирования налоговых доходов муниципальных образований различных регионов страны, а также последствий налогово-бюджетной политики для их экономического развития позволяет сделать вывод, что налогово-бюджетная политика в отношении муниципалитетов, сокращая их собственные доходы, приводит к усилению финансовой зависимости муниципальных образований от вышестоящих уровней власти.
10. Для улучшения экономического состояния муниципальных образований предлагается принимать управленческие решения с помощью системы поддержки принятия решений по направлениям налогово-бюджетной политики, основным элементом которой может стать имитационная модель управления муниципальными налоговыми доходами. Целесообразно с помощью имитационной модели управления налоговыми доходами муниципалитета прогнозировать последствия вариантов проведения налогово-бюджетной политики для финансового обеспечения деятельности муниципалитетов.
Похожие рефераты:
|
Дипломные работы 
